Instytucja specjalnego wysłannika budzi wśród amerykańskich konstytucjonalistów duże emocje. Jak w przypadku wielu narzędzi urzędniczych precedens należy tu do George’a Washingtona: gdy został prezydentem, Stany Zjednoczone potrzebowały jak najszybciej oficjalnej reprezentacji na najważniejszych Europejskich dworach. Tak powstała funkcja prywatnego agenta – osoby, która posiadając list o autorytecie i wiarygodności miała za zadanie nawiązać relacje dyplomatyczne i przygotować grunt pod przybycie ambasadora (wtedy funkcję obsadzaną całkowicie w kluczu partyjnych łupów). 

Konstytucyjny spór o status wysłannika

Dyskusja polityczna pojawiła się w trakcie prezydentury Woodrowa Wilsona, gdy republikanie w Kongresie zadali pytanie dość fundamentalne. Artykuł II sekcja 2 konstytucji mówi tak: Prezydent będzie mianował za radą i zgodą Senatu ambasadorów i innych przedstawicieli publicznych i konsulów oraz wszystkich innych urzędników Stanów Zjednoczonych, których powołanie nie zostało inaczej uregulowane. Czy osoba reprezentująca Stany Zjednoczone jest urzędnikiem? Jeśli tak, to czy nie powinien być obsadzany również po głosowaniu w Senacie? 

Praktyka następnych dekad była różna: prezydent Eisenhower dążył do jednego, oficjalnego kanału komunikacji rządowej. Franklin D. Roosevelt podczas II wojny światowej wysłał zaś Harry’ego Hopkinsa, który niezależnie od Departamentu Stanu miał prowadzić dialog z władzami Wielkiej Brytanii i przygotowywać grunt pod powojenny sojusz (w momencie, gdy sekretarz stanu Cordell Hull zajmował się sprawami działań wojennych). W drodze profesjonalizacji i ujednolicenia instytucji dyplomatycznych wypracowano jednak ogólne ramy funkcjonowania specjalnych wysłanników: działają oni pod kierownictwem sekretarza stanu; są pracownikami tymczasowymi oraz wykonują zadania „tunelowo”, a więc wyznaczona jest im konkretna sfera działań, na tyle wąska, żeby nie rywalizowali z Departamentem Stanu, lecz go uzupełniali. Wszystkie te założenia swój wyraz znalazły w przepisach federalnych (22USC §2651a) stanowiących, że urzędnik sprawujący znaczną władzę musi zostać zatwierdzony przez Senat.

Nowa era nieformalnej dyplomacji: Kushner i Witkoff

Najpierw, podczas pierwszej kadencji Donalda Trumpa, wspomniane wyżej precedensy złamał Jared Kushner. W drugiej kadencji podobna sytuacja ma miejsce ze Stevem Witkoffem. Mamy również współczesny przykład praktyczny do porównania: George J. Mitchell, były senator z Maine, jako specjalny wysłannik do Irlandii Północnej odegrał kluczową rolę w zawarciu porozumienia wielkopiątkowego. Bill Clinton upoważnił go najpierw do jednego zadania: kierowania procesem międzynarodowego przeglądu broni organizacji paramilitarnych. Sukces na tym polu umożliwił podpisanie przez rządy Irlandii i Wielkiej Brytanii oraz partie polityczne Irlandii Północnej zasad przyszłego procesu pokojowego. 

Kushner oraz Witkoff – jak wynika z oficjalnych oświadczeń – zostali powołani do prowadzenia bliżej nieokreślonych rozmów pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a państwami trzecimi. Szczególnie Steve Witkoff, który został specjalnym wysłannikiem do Rosji, ale już nie Ukrainy; tym samym nie można było stwierdzić czy jego celem jest budowa porozumienia pokojowego, czy odbudowa relacji z Moskwą. Czy jest on urzędnikiem, czy przedstawicielem władzy wykonawczej w konkretnym zadaniu?

Pytanie to wychodzi poza sferę prawnej teorii w sytuacji silnej wewnątrzpartyjnej polaryzacji wokół polityki zagranicznej obozu republikańskiego. Początek obecnie trwających sporów można datować na kwiecień 2024 roku, gdy lider większości w Senacie Mitch McConnell złożył pod głosowanie kolejną ustawę pomocową dla Ukrainy. Siedemnastu republikanów zagłosowało przeciw, a medialną twarzą opozycji stał się młody stażem senator z Ohio J.D. Vance. On sam był dwa miesiące po delegacji na Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa, na której w szeroko komentowanym przemówieniu stwierdził: „Musimy być realistami. Ilu jeszcze Ukraińców ma zginąć? Zachód nie produkuje wystarczającej ilości amunicji, a Ukraina nie ma wystarczającej liczby ludzi na prowadzenie nieograniczonej wojny”. To także był powód sprzeciwu Vance’a wobec kwietniowego pakietu finansowego; w trakcie dyskusji plenarnej wprost przy tym krytykował McConnella. To istotny kontekst nie tylko z powodu ostatniego – kolejnego już – ataku Vance’a na senatora z Kentucky (tym razem sprowokowanego jego ostrą krytyką 28-punktowego planu pokojowego); widzimy u wiceprezydenta inicjatywę wspierania urzędników proponujących nowe, odchodzące od neokonserwatywnej ortodoksji podejście do dyplomacji. Mowa tutaj szczególnie o lobbingu na rzecz zatwierdzenia przez Senat Elbridge’a Colby’ego na podsekretarza obrony, ale Vance wspierał również wielokrotnie działalność Steve’a Witkoffa na Bliskim Wschodzie i w Rosji.

Jako że zdaniem Białego Domu ten specjalny wysłannik nie sprawuje znacznej władzy, nie został poddany głosowaniu w Senacie. Co ważniejsze, Kongres ma bardzo ograniczone narzędzia do kontrolowania jego polityki. W przeciwieństwie do Departamentu Stanu czy Departamentu Wojny, nie musi on również raportować odpowiednim komisjom, a że mowa o człowieku bez doświadczenia dyplomatycznego, oraz o krótkiej historii w polityce (sięgającej najdalej lutego 2024 roku, gdy miał on w trakcie republikańskich prawyborów mediować pomiędzy Donaldem Trumpem a gubernatorami Ronem DeSantisem i Brianem Kempem), to nieufność ze strony części środowiska politycznego musi się pojawić, jeśli jeszcze dodatkowo pełni on tak kluczową rolę w dwóch z trzech najważniejszych regionów z perspektywy osób zainteresowanych w Waszyngtonie polityką zagraniczną. Nie jest przy tym wykluczone, że Demokraci, gdyby odzyskali jedną z izb Kongresu, spróbują zbadać rolę Witkoffa w administracji, w tym sprawę ewentualnego przekroczenia uprawnień w trakcie wykonywania misji.

Jared Kushner i Steve Witkoff różnią się od swoich poprzedników na analogicznych stanowiskach jeszcze jednym: nie podlegają sekretarzowi stanu (co tym bardziej wzmacnia pytanie, czy w efekcie Senat nie powinien osobno wyrazić zgody na nominację). Donald Trump, co widzimy chociażby na przykładzie sekretarza armii Daniela Driscolla, przywiązany jest do koncepcji przydzielania misji dyplomatycznych osobom spoza środowiska analitycznego czy politycznego. Wielokrotnie czynnikiem decydującym było osobiste zaufanie, że w trakcie powierzonego zadania dany urzędnik będzie działał na rzecz prezydenta, a nie realizował własną agendę. W przypadku Ukrainy doszło w tym roku do sytuacji, w której specjalny wysłannik do Rosji działał niezależnie oraz konsultował się bezpośrednio z prezydentem Trumpem, a specjalny wysłannik do Ukrainy był wysłannikiem tradycyjnego modelu, podlegającego sekretarzowi stanu i wykonującego jego polecenia. A jak donoszą media (w tym serwis Bloomberg, który jako pierwszy podał informację o szczegółach rozmowy Witkoffa z Jurijem Uszakowem), 28-punktowy plan miał powstać jako niezależna inicjatywa specjalnego wysłannika, a sekretarz stanu Marco Rubio dowiedział się o szczegółach tego samego dnia, co opinia publiczna. Jest to nie tylko sytuacja bezprecedensowa w kontekście pracy wysłanników, ale tym samym wśród klasy politycznej uruchomiła szereg pytań dotyczących dynamiki frakcji wewnątrz Białego Domu. I tym bardziej Republikanie z szeroko pojętego establishmentu będą domagać się, żeby w procesie dyplomatycznym powrócić do modelu przewodniej roli sekretarza stanu, a Marco Rubio (pomimo widocznego zwrotu politycznego po roku 2020), cieszy się zaufaniem ponadpartyjnym. W tym przypadku postrzegany jest jako polityk rozumiejący, że bez silnych gwarancji ponownie dokona eskalacji militarnej w Europie. Pytanie o źródło opisywanego przez Bloomberga przecieku pozostaje otwarte, acz pewnym jest, że jego celem było osłabienie pozycji Witkoffa. I zakładać należy, że presja ze strony nie podzielających wizji polityki wiceprezydenta Vance’a będzie tylko rosnąć.