Projekt planu Marshalla dla Ukrainy

Niedawno światło dzienne ujrzał kompleksowy raport German Marshall Fund (GMF), przedstawiający rozwiązania i rekomendacje dotyczące procesu powojennej odbudowy Ukrainy. Plan w przeważającej części nie stanowi dokładnych wytycznych, w co i jak należy inwestować. Poza punktem o energetyce nie wskazuje konkretnych branż czy projektów. Stanowi natomiast propozycję stworzenia odpowiednich ram, sprzyjających inwestycjom i rozwojowi. Przyjrzyjmy się pięciu filarom projektu GMF, jak wytyczyłyby one tor odbudowy Ukrainy oraz aspektom, które są warte uwagi z polskiej perspektywy.

Fundament projektu, czyli jak uruchomić inwestycje dla Ukrainy

Pierwszy, najważniejszy filar, to rozwiązania mające przyciągnąć inwestycje. Zgodnie z wyliczeniami autorów raportu na przestrzeni kolejnych 15 lat Ukraina będzie potrzebować napływu 180 mld dolarów bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz dodatkowych 350 mld dolarów inwestycji krajowych. Problemem jest jednak niepewna sytuacja bezpieczeństwa, która zniechęca do angażowania kapitału w tym kraju i płoszy inwestorów. Szacuje się, że ok. 80% kwoty wymaganych inwestycji musiałoby najpierw uzyskać ubezpieczenie od ryzyka.

Prywatny rynek ubezpieczeń w Ukrainie jest słabo rozwinięty, a ponadto trudno uzyskać usługę obejmującą zniszczenia wojenne. Jeżeli już będą udzielane, np. przez firmy zagraniczne – prawdopodobnie tylko w bardzo wysokich ratach. W tym świetle perspektywa odbudowy Ukrainy i dalszego rozwoju gospodarczego jawi się pesymistycznie.

Rozwiązanie GMF zakłada, że w początkowej fazie odbudowy to sektor publiczny weźmie na siebie większość ryzyka związanego z ubezpieczaniem biznesu od wojny. Dopiero z czasem, gdy sektor prywatny, w tym rynek ubezpieczeń, zyska więcej pewności siebie, zacznie stopniowo zastępować publiczne finansowanie. W tym celu należy stworzyć fundusz ubezpieczający inwestycje prywatne w Ukrainie. Jego udziałowcami i beneficjentami powinny być przede wszystkim państwa pomagające Kijowowi podczas wojny. Jednocześnie, sam dostęp do inwestowania musi zostać zapewniony firmom z wielu państw, aby przyspieszyć proces odbudowy – ich ubezpieczenie przez fundusz może podlegać negocjacjom i powinien zależeć od zgody państw-donatorów. Zanim jednak taki fundusz w ogóle mógłby powstać, minęłoby trochę czasu, dlatego w okresie przejściowym zabezpieczenia powinny być gwarantowane na poziomie międzyrządowym.

Zdaniem Banku Światowego w 2023 roku potrzeba zaledwie 1,5 mld dolarów, aby skutecznie uwolnić potencjalne inwestycje od nadprogramowego ryzyka; to mała kwota w porównaniu z przekazaną dotychczas pomocą finansową. Zaznaczmy, że tego rodzaju wsparcie nie oznacza, iż sektor publiczny staje się graczem na rynku. Bezpośrednie zaangażowanie państwa nie działa korzystnie dla konkurencyjności i rozwoju. W tym wypadku mamy do czynienia z efektem katalizacji – małe, ale dobrze zlokalizowane wydatki publiczne budują poczucie bezpieczeństwa biznesu, co uruchamia duże kwoty inwestycji prywatnych. Stosunkowo niskim kosztem roztaczany jest parasol ochronny dla biznesu, ale to on odpowiada za główne działania.

W swoich operacjach fundusz miałby opierać się o wiedzę i doświadczenie instytucji międzynarodowych, takich jak Bank Światowy czy Europejski Bank Inwestycyjny; przy okazji mogą one stanowić dodatkowe źródło kapitału. Oprócz ubezpieczania inwestycji per se, ważny jest także dostęp do kredytów eksportowych. Stanowią one ułatwienie dla obrotów handlowych, przez co pośrednio zwiększają atrakcyjność inwestowania w kraju, gdzie łatwo je uzyskać.

Propozycja publicznego finansowania ubezpieczeń skłania do zadania ważnego pytania. Czy w kontekście odpowiedzi na niepewność inwestorów może to stanowić realną alternatywę wobec militarnych gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy? Często pojawiają się głosy, że aby Ukraina mogła się zdrowo rozwijać, warunkiem koniecznym jest bezpieczeństwo zapewnione przez gwarancje sojusznicze. Być może jednak biznes poczuje się pewniej dzięki dostępowi do ubezpieczeń, przez co pozablokowy status Ukrainy nie będzie już warunkiem sine qua non dla szybkiego rozwoju?

Co więcej, jeśli stworzone ramy ochrony inwestycji i wzrostu gospodarczego okażą się skuteczne, rosnąć będą także zdolności finansowania odbudowy armii oraz jej modernizacji. W połączeniu z dostawami nowoczesnego uzbrojenia po zakończeniu wojny oraz sankcjami przeciw Rosji, czynnik ten może realnie utrudnić Moskwie przygotowanie kolejnej inwazji. Niewykluczone zatem, że kwestia bezpieczeństwa Ukrainy po wojnie rozstrzygnie się na płaszczyźnie ekonomicznej, bez twardych zobowiązań sojuszniczych.

Ponieważ sam rynek ukraiński jest za mały, aby uzasadnić duże inwestycje, kluczową rolę pełni dostęp do większych i bogatszych rynków zagranicznych. Autorzy uznają ten element za przynajmniej równie ważny w przyciąganiu inwestycji, co zabezpieczenia przed ryzykiem wojennym. Dlatego opowiadają się za utrzymaniem na stałe zwolnienia ukraińskich dóbr z ceł, jakie zapewnionego im przez UE oraz szerszym otwarciem rynku amerykańskiego. Choć najlepszym rozwiązaniem na dłuższą metę byłoby członkostwo w Unii Europejskiej, zdaniem autorów na ten moment jest ono zarówno nieosiągalne, jak i niezalecane, z powodu przepaści w poziomie rozwoju. Najmłodsi członkowie UE mieli średnio 56% unijnego PKB na głowę w momencie akcesji – Ukraina ma obecnie zaledwie 13%.

Choć raport nie przedstawia obszernego uzasadnienia, dlaczego jest to przeszkodą, prawdopodobnie chodzi o wątpliwe zdolności do radzenia sobie z konkurencją i siłami rynkowymi obecnymi we wspólnym obszarze gospodarczym – sprawne funkcjonowanie w takich warunkach to jedno z kryteriów członkostwa. Paradoksalnie, żeby wejść do bloku, który zwiększy prosperity i bezpieczeństwo ekonomiczne, Ukraina musi najpierw pokonać pewien pułap rozwoju. Stąd w obecnej chwili postrzeganie akcesu do UE jako wyczerpującej odpowiedzi na problemy gospodarcze Ukrainy jest błędem – to, czego teraz potrzeba, to konstruktywne propozycje, takie jak ta od GMF, aby pokonać ten przejściowy etap.

Dodatkowe pole do przyciągania inwestycji autorzy widzą także w lepszym zdefiniowaniu praw własności i ich ochronie, a także określeniu zasad, na jakich ma odbywać się przyszła prywatyzacja.

Wytyczenie drogi do zeroemisyjności

Zdaniem autorów, bez udanej zielonej transformacji Ukrainie trudno będzie na dłuższą metę utrzymać niezależność energetyczną od Rosji przy jednoczesnym zadowalającym rozwoju. Bez tego problemem może być też integracja ekonomiczna z Zachodem, dla którego polityka klimatyczna stanowi coraz większy priorytet.

Pojawia się tutaj problem zbilansowania dwóch przeciwstawnych kwestii (tzw. tradeoff): z jednej strony Ukraina potrzebuje strukturalnych reform energetycznych, które, jak wiadomo, wymagają czasu. Z drugiej, potrzebuje postawić gospodarkę na nogi i odbudować państwo jak najszybciej, aby przetrwać. Na szczęście transformacja energetyczna jest obszarem, w którym bardzo wyraźnie występuje tzw. renta zapóźnienia. To sytuacja, w której zacofanie w jakiejś dziedzinie nie stanowi przeszkody dla wdrażania nowoczesnych rozwiązań (a może nawet pomagać, z racji braku utrwalonych schematów – na tej zasadzie polskie usługi bankowe są obecnie bardziej zaawansowane niż niemieckie). Dzięki temu Ukrainie stosunkowo łatwo będzie poradzić sobie ze wspomnianym dylematem między reformą energetyki a rozwojem i dokonać skoku w przód.

UE powinna współpracować z Ukrainą w handlu energią. Eksport energii elektrycznej pomoże Ukrainie pozyskać środki na modernizację tego sektora. Co więcej, dzięki istniejącej bazie przemysłowej, niskim kosztom pracy i dostępowi do rynku UE, Ukraina jest świetną lokalizacją do produkcji podzespołów potrzebnych całej wspólnocie w transformacji. Istotną jej zaletą są też kluczowe dla zielonej transformacji pierwiastki, między innymi pokłady litu. To potencjalne źródło dochodów dla Ukrainy oraz korzyści ze współpracy dla UE. I niewykluczone, że w dalszej przyszłości mocny argument za przyjęciem tego kraju do bloku.

Inne kroki to włączenie Ukrainy do europejskich systemów handlu emisjami (ETS), potencjalnie na preferencyjnych zasadach, jeśli cena emisji okaże się zbyt wysoka. To skłoni inwestorów do preferowania niskoemisyjnych rozwiązań i wspomoże zieloną transformację. Ważna jest także poprawa standardów wydajności energetycznej (dane). Tutaj paradoksalnie sprzymierzeńcem Ukrainy jest potrzeba odbudowania zniszczonej infrastruktury, co daje szansę na dokonanie tego od nowa, tym razem według najlepszych standardów wspomagających wydajność. Kolejnym ważnym instrumentem jest warunkowanie wsparcia dla energetyki ukraińskiej od wdrażania takich rozwiązań, jako że istnieje pokusa dla władz politycznych, aby ignorować ten temat.

Niestety, zanim inwestycje przyniosą efekty, w krótkim terminie zależność od paliw kopalnych wzrośnie. Autorzy nie wskazują konkretnych rozwiązań, natomiast jedną z możliwości jest włączenie Ukrainy do potencjalnych wspólnych zakupów surowców przez Unię Europejską czy nawet bezpośrednie wsparcie w ich pozyskiwaniu.

Rosja musi zapłacić, ale to nie takie proste

Za jeden z fundamentów planu odbudowy autorzy uważają doprowadzenie do pokrycia części jej kosztów przez Rosję. Sojusznicy Ukrainy zamrozili do tej pory aktywa rosyjskiego banku centralnego o wysokości 300 mld dolarów oraz prywatne środki w wysokości 58 mld dolarów. Z pozoru sensownym rozwiązaniem wydaje się trwała konfiskata tych funduszy i przekazanie ich na powojenną odbudowę Ukrainy.  Z tym jednak wiąże się istotny problem – z prawnego punktu widzenia nie ma takiej możliwości. Spośród sojuszników Kijowa, jedynie prawo Kanady pozwala na przejęcie środków państwa będącego agresorem wobec krajów trzecich.

Dlaczego obejście prawa lub stosowanie prawniczej ekwilibrystyki nie są zalecane przez autorów? Po pierwsze, takie ruchy dałyby jasny pretekst do debaty nad “zachodnią hipokryzją”, szczególnie w państwach Globalnego Południa, uderzając w zachodnią wiarygodność i soft power. Po drugie, zagrożona zostałaby stabilność dolara jako waluty rezerwowej.

Raport sugeruje, że zamrożone aktywa rosyjskie nie powinny być przejęte, ale poddane “tymczasowemu zarządzaniu”, czyli zainwestowane. Taka operacja generowałaby zyski, które można przekazać Ukrainie, a zarazem nie łamałaby prawa. Ponadto, powinna zostać powołana komisja do spraw ukraińskich roszczeń wojennych, w tym tych od osób prywatnych. W tym wypadku łatwiej byłoby z perspektywy prawnej zarządzić przeznaczenie środków z zamrożonych aktywów, co zarazem pozwoliłoby obejść problemy związane z respektowaniem postanowień komisji przez Rosję. Jednak mogłoby to dotyczyć wyłącznie rosyjskich środków publicznych, a nie prywatnych, i odbyć się dopiero po zakończeniu wojny. Z kolei żeby wykorzystać środki prywatne potrzeba dostosowania prawa oraz powiązania konfiskaty mienia z działalnością przestępczą. Z legalistycznego punktu widzenia nie są to łatwe działania. Autorzy piszą wprost – nie oczekujmy, że w szybkim tempie uda się przekazać Ukrainie rosyjskie aktywa.

Przejrzystość i odpowiedzialność

Raport zwraca uwagę na konieczność uzależniania wsparcia dla Ukrainy od stosowania wysokich standardów zapobiegających korupcji czy niegospodarności. Warunkowość do tej pory zdawała egzamin, a Ukraina wdrożyła rozwiązania przełomowe wręcz w skali globalnej, takie jak najbardziej przejrzysty na świecie system zamówień publicznych czy najbardziej wszechstronny system deklaracji aktywów. Ogromny postęp Kijowa powinien być dalej wspierany, by obecna i przyszła pomoc została wykorzystana w pożyteczny sposób, oraz żeby uniknąć sytuacji podkopujących poparcie dla jej udzielania.

W tym punkcie wskazano na wiele bardzo technicznych rozwiązań; wśród nich znajdziemy na przykład powołanie rady złożonej z przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, wzrost kompetencji samorządów czy wymuszanie na firmach otrzymujących pomoc stosowania najlepszych rozwiązań zapewniających przejrzystość.

Ułatwienie działania na dużą skalę

W styczniu 2023 zawiązano inicjatywę Donor Coordination Platform for Ukraine, stanowiącą ekosystem koordynacji pomocy międzynarodowej dla Kijowa. Dzięki niej, w kwietniu Ukraina ogłosiła, że za sprawą pomocy finansowej domknięto budżet na ten rok. Zaznaczmy, że planowane wsparcie od Unii wynosi 18 mld euro, co stanowi większość pomocy przewidywanej przez członków platformy oraz prawie połowę ukraińskiego budżetu. O ile instytucje europejskie nie mają dużego wkładu w pomoc wojskową, to grają pierwsze skrzypce w podtrzymywaniu płynności finansowej tego kraju, a to też ma znaczenie.

Raport diagnozuje dylemat między sprawnością platformy, czyli tempem wypracowywania skutecznych rozwiązań, a liczbą członków, która spowalniałaby decyzyjność i wymuszała kompromisy. Szybkość ma znaczenie w bardzo pilnych i egzystencjalnych sprawach, takich jak odbudowa zniszczonej infrastruktury energetycznej. Jednak tego rodzaju potrzeb jest coraz mniej, zatem kryterium tempa pomocy schodzi na dalszy plan. Z biegiem czasu odpowiedni nacisk będzie można kłaść na pozyskanie jak najszerszego grona dawców. Autorzy zalecają przemyślenie tego, jak stworzyć mechanizmy zarządzania platformą, aby przy coraz większej liczbie członków wciąż zachowywać elementarną sprawność w działaniu.

Czy Polska ma swoje miejsce w tym planie?

Opisane propozycje trudno z pozoru oceniać pod kątem szans dla Polski w odbudowie Ukrainy. Rozwiązania te są bowiem pośrednie, stanowią bardziej przygotowanie gruntu pod inwestycje, niż konkretne projekty biznesowe. I omawiany dokument nie przynosi wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy polskie przedsiębiorstwa zarobią na odbudowie Ukrainy.

Znaczącym wyjątkiem jest szansa na skorzystanie z proponowanego międzynarodowego funduszu odciążania inwestycji od ryzyka, czyli najważniejszego punktu całego planu. Polska ma silną branżę ubezpieczeń, która może odegrać kluczową rolę w obsługiwaniu inwestorów. Aby tak się stało, pomoc sektora publicznego (wspomniana w punkcie pierwszym) nie powinna bezpośrednio ubezpieczać biznesu, ale dać gwarancje (lub finansowanie) prywatnym ubezpieczycielom, które go obsługują. Dzięki temu polskie przedsiębiorstwa mają okazję zarobić na kapitale napływającym do Ukrainy z reszty świata (a nie tylko z nim konkurować). Ponadto, jednym z ważnych działań na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego jest także zapewnienie dostępu do kredytów, zwłaszcza kredytów eksportowych. Polska posiada jeden z najlepiej funkcjonujących sektorów bankowych w Europie, który na podobnej zasadzie może odegrać ważną (i dochodową) rolę w realizacji „planu Marshalla” dla Ukrainy. Zwłaszcza, że fundusz ma obejmować wyłącznie państwa pomagające jej w czasie wojny.

Z naszej perspektywy realizacja tego planu, w szególności kluczowego punktu pierwszego, stwarza niejako okazję do „obejścia systemu” w walce o udział przy odbudowie sąsiada. Pozycja naszych ubezpieczycieli, którzy pełnią rolę służebną wobec biznesu, daje szansę dużych zysków dla polskich firm, nawet jeżeli inwestycje same w sobie nie będą pochodzić z Polski. Oczywiście należy podjąć konkurowanie o udział w rynku także w innych sektorach. Natomiast takie postawienie sprawy już zmienia paradygmat, wedle którego kapitał napływający do Ukrainy konkuruje z naszymi wpływami ekonomicznymi – bowiem nasze przedsiębiorstwa, przynajmniej finansowe, także będą na tym korzystać.

Jest także kilka kwestii na poziomie politycznym, które Warszawa powinna przemyśleć. Należy do nich choćby wykorzystanie dobrych relacji z Kijowem (i wiarygodności w jego oczach), żeby stać się jego rzecznikiem w sprawach uzgadnianych na forum Unii Europejskiej, na przykład związanych z negocjowaniem zasad handlu energią. Inna kwestia to zostanie prekursorem w rozwiązaniach pośrednich, takich jak tymczasowe gwarancje rządowe dla inwestorów (przed uruchomieniem właściwego funduszu). W tych i innych obszarach zapewne wystąpi napięcie pomiędzy podejściem transakcyjnym, a polityką bezwarunkowego wsparcia dla Ukrainy. To pierwsze może dać nam namacalne, wymierne korzyści; to drugie zaś buduje wiarygodność, która na dłuższą metę także potrafi być walutą w stosunkach międzynarodowych.

Wypracowanie strategii dyplomatycznej, dzięki której Polska może ugrać jak najwięcej w razie wdrożenia elementów planu GMF, to materiał na o wiele bardziej zaawansowaną analizę. Niezależnie od rozważań nad praktycznymi krokami z naszej strony, należy zwrócić uwagę, że debata nad odbudową Ukrainy nabiera tempa na Zachodzie. Daje to powód do optymizmu dla Ukraińców i przez to pośrednio też dla nas. Zarazem jednak powinno animować debatę w kręgu polskich elit politycznych i intelektualnych na temat tego, jak się wobec tej odbudowy wypozycjonować. Aby nie tylko wygrać na Wschodzie, poprzez postawienie na nogi Ukrainy, ale także wzmocnić pozycję polskiej gospodarki i w tym kontekście wygrać również na Zachodzie.

Maksymilian Skrzypczak