Powrót Europy wielu prędkości?

Kwestia możliwego dołączenia Ukrainy, Mołdawii oraz państw Bałkanów Zachodnich do Unii Europejskiej ponownie uruchomiła wewnątrz Wspólnoty dyskusję na temat „unii wielu prędkości” lub integracji w ramach tak zwanych „koncentrycznych kręgów”. W gruncie rzeczy zwolennikom takich rozwiązań chodzi o utrwalenie i wzmocnienie istniejącego już zjawiska zróżnicowanych poziomów integracji poszczególnych państw w ramach UE. Instytucjonalizacja takiego rozwiązania oznaczałaby wprowadzenie członkostwa drugiej lub nawet trzeciej kategorii.

Koncepcja integracji europejskiej w ramach tzw. „koncentrycznych kręgów” była żywo dyskutowana na początku lat 90, w trakcie negocjacji traktatu z Maastricht, którego zapisy powołały do życia Unię Europejską. Wówczas to Niemcy oraz ówczesny szef Komisji Europejskiej Jacques Delors opowiadali się za możliwością stopniowego realizowania przez poszczególne państwa postanowień wynikających z Unii Gospodarczej i Walutowej. Miała to być odpowiedź na opór części państw Europy Środkowo-Wschodniej zainteresowanych przystąpieniem do UE, które obawiały się tak daleko idącej integracji i pozbawienia istotnych elementów własnej suwerenności.

Idea Europy „koncentrycznych kręgów” zakładała, że pierwszy, najściślejszy krąg integracji, tworzyłyby najbardziej zaawansowane w rozwoju i gotowe do wszechstronnej integracji państwa UE. W drugim znalazłyby się te kraje członkowskie Unii, które z przyczyn gospodarczych lub politycznych nie były jeszcze gotowe do przyjęcia wspólnej waluty. W trzecim, zewnętrznym kręgu, miały znaleźć się państwa oczekujące na członkostwo, a w czwartym wszystkie kraje OBWE pozostające poza Wspólnotą, w tym Rosja. Kwestia kolejnego możliwego rozszerzenia UE o Ukrainę, Mołdawię oraz państwa Bałkanów Zachodnich ponownie przywróciła debatę nad tą ideą, która wydaje się szczególnie bliska francuskim elitom politycznym, w tym prezydentowi Macronowi.

To wszak Macron jest pomysłodawcą powołanej rok temu Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP), w skład której wejść miały wszystkie te państwa, które aspirują do członkostwa w ramach UE, ale z różnych względów wciąż pozostają poza nią. Jak pisze Grzegorz Lewicki w raporcie dla Polskiego Instytutu Ekonomicznego poświęconym temu nowemu formatowi: „Rosyjska inwazja zrodziła przestrzeń do debaty nad wizjami przyszłości UE, które pomogłyby przezwyciężyć obecny kryzys geopolityczny i stworzyłyby nowe punkty orientacji rozwojowej dla Europy. Odpowiedzią na tę potrzebę jest proponowana przez Francję Europejska Wspólnota Polityczna (EWP). To projekt geopolitycznego i cywilizacyjnego otwarcia UE na 17 innych krajów Europy i Eurazji, bez Rosji. EWP ma dostarczyć m.in. Ukrainie, Mołdawii, Turcji, państwom bałkańskim i kaukaskim nowych platform do współpracy i integracji z Europą oraz umożliwić lepsze relacje z UE nieunijnym krajom Europy Zachodniej: Norwegii, Szwajcarii i Wielkiej Brytanii”.

Z perspektywy kilkunastu miesięcy od wyartykułowania przez Macrona jego koncepcji EWP widać wyraźnie, że jest ona elementem wciąż żywego wśród zachodnich elit UE przekonania, że idea Europy „wielu prędkości” czeka na pełne wdrożenie i instytucjonalizację.

Wydaje się, że w tym duchu należy odczytywać słowa prezydenta Francji skierowane kilka dni temu do francuskich ambasadorów. Macron stwierdził, że UE powinna „być może” ewoluować w kierunku unii „wielu prędkości”, rozważając integrację Ukrainy, Mołdawii i krajów Bałkanów Zachodnich. Dodał również, że UE musi się zreformować, jeśli chce się rozszerzyć i musi zbudować konsensus w tej sprawie z ponad 30 państwami członkowskimi.

Jak stwierdził: „Ryzykowne jest myślenie, że możemy się rozszerzyć bez reform. Mogę zaświadczyć, że Europie jest wystarczająco trudno osiągnąć postęp w delikatnych kwestiach z 27 członkami. Przy 32 lub 35 członkach nie będzie to łatwiejsze”.

Niemal w tym samym czasie w Słowenii, podczas szczytu poświęconego integracji z UE państw Bałkanów Zachodnich, przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel oznajmił, że Wspólnota powinna być gotowa do rozszerzenia do 2030 roku.

Głos w tej sprawie zabrał także szef austriackiego MSZ Alexander Schallenberg, który pytany o to, czy blok powinien przeprowadzić wewnętrzne reformy między innymi w zakresie podejmowania decyzji w Radzie, przed ewentualnym rozszerzeniem o kolejne państwa członkowskie, stwierdził, że Wiedeń nie jest zwolennikiem rewizji traktatów UE przed przyjęciem nowych członków. „Nie potrzebujemy reform instytucjonalnych” – powiedział podczas konferencji  w Alpbach. „Ludzie, którzy twierdzą, że UE może się rozszerzyć, ale potrzebuje najpierw reform instytucjonalnych, to ci, którzy tak naprawdę nie chcą powiększenia Wspólnoty. Byłem członkiem zespołu negocjacyjnego traktatu lizbońskiego. Mamy już wszystko. Jedyne, czego potrzebujemy, to wola polityczna”. Schallenberg wskazał także, że w przeszłości Wspólnota przyjmowała w swoje szeregi nowe państwa, które dalekie były od spełniania wszystkich kryteriów demokratyczno-liberalnych:  „W 1981 r. Wspólnota przyjęła Grecję, aby chronić tamtejszą młodą demokrację. W 1986 r. to samo stało się z Portugalią i Hiszpanią – ta ostatnia doświadczyła próby zamachu stanu pięć lat wcześniej. W tamtym czasie rozumieliśmy, że jest to konieczne, aby upewnić się, że te kraje są częścią naszej rodziny wartości. Teraz musimy zrobić to samo. Musimy to zrobić z Ukrainą, musimy to zrobić z Mołdawią i musimy to zrobić z Bałkanami Zachodnimi”.

Jednak jak dodał: „UE musi zerwać z binarnym myśleniem o integracji w kategoriach zero-jedynkowych”, które charakteryzowało podejście UE w przeszłości. Zakładało ono w jego opinii przekonanie, że albo nie jesteś członkiem, albo jesteś pełnoprawnym członkiem. Choć austriacki polityk nie sprecyzował, co konkretnie ma na myśli, zdanie to sugeruje, że Wiedeń, opowiadając się za względnie szybkim rozszerzeniem, jest raczej zwolennikiem jego wdrożenia właśnie w duchu koncepcji Europy „wielu prędkości”.

O stopniowej sektorowej integracji z UE takich państw jak Ukraina pisze też wpływowa włoska analityczka spraw międzynarodowych Nathalie Tocci, dyrektorka Istituto Affari Internazionali. W analizie na łamach Politico, wskazuje, że o ile przyjęcie do Wspólnoty takich państw, jak Mołdawia czy Czarnogóra, może nastąpić względnie szybko, czyli w jej opinii przed końcem tej dekady, o tyle w przypadku przede wszystkim Ukrainy proces ten będzie dużo bardziej skomplikowany. Dlaczego? Głównie ze względu na jej  rozmiar i potencjał przyjęcie tak dużego państwa zachwiałoby wspólną polityką rolną i spójności. Swoją drogą, stanowiłoby to wyzwanie m.in. dla Polski, będącej dotychczas jednym z głównych beneficjentów obu tych sektorów unijnej polityki i związanych z nią funduszy.

Mając to na uwadze, Tocci wskazuje, że proces przystępowania Ukrainy do UE powinien następować etapowo, a integracja powinna mieć charakter sektorowy i rozciągnięty w czasie. Jak pisze: „W tym miejscu pojawiają się pomysły na stopniową integrację – zarówno w tych ‘tradycyjnych’ obszarach, jak wejście na jednolity rynek i dostęp do funduszy UE, jak i w nowych, bardziej innowacyjnych domenach, takich jak Europejski Zielony Ład, rynek cyfrowy, polityka przemysłowa czy polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. Dopóki ta integracja sektorowa i zawierane w jej ramach umowy nie staną się alternatywą dla członkostwa, należy dążyć do stopniowej integracji Ukrainy”.

Tu jednak ujawnia się pułapka tego typu myślenia. Bowiem „sektorowa” integracja z Unią ze sposobu na przyjęcie do Wspólnoty może szybko zmienić się w  w cel, mający za zadanie utrwalić wizję Europy „koncentrycznych kręgów”, czyli de facto wdrożyć w życie model członkostwa drugiej i trzeciej kategorii. W tym kierunku zdaje się zmierzać myślenie istotnej części europejskich elit politycznych.

Jak na tego typu koncepcje powinna reagować Polska? Jeżeli chcemy, by nasz głos w ramach UE był słyszalny, powinna wyjść poza dotychczasowe schematy działania polegające albo na „płynięciu z głównym nurtem” unijnej polityki, albo na pustym obstrukcjonizmie. Warszawa powinna wykorzystać format Trójmorza, żeby w jego ramach powołać specjalną międzypaństwową grupę roboczą, złożoną z chętnych państw członkowskich tego formatu, której celem byłoby wypracowanie wspólnej wizji przyszłości integracji europejskiej. Ze względu na istniejące różnice między państwami tej inicjatywy, nie byłoby to zadanie proste, ale w obecnej rzeczywistości żadna ambitna i podmiotowa polityka, nie może być realizowana bez konieczności podjęcia ryzyka i pokonania poważnych przeszkód. Alternatywą jest jednak zajęcie pozycji biernego widza, bez wpływu na kierunki przemian w Europie.

Marek Stefan