Zachód wobec Inicjatywy Pasa i Szlaku

Trzeci szczyt Inicjatywy Pasa i Szlaku (BRI) w jubileusz dziesięciolecia tego strategicznego przedsięwzięcia Chin, stanowi dobrą okazję do zastanowienia się, jaką kontrofertę wobec chińskich projektów infrastrukturalnych i rozwojowych sformułował w ostatnich latach Zachód na czele ze Stanami Zjednoczonymi.

Zakończony w tym tygodniu szczyt BRI dla Chin i ich przywódcy był symbolicznym wydarzeniem. Xi-Jinping, ogłaszając Inicjatywę Pasa i Szlaku w Kazachstanie i w Indonezji w 2013 roku, zerwał z długoletnią strategią prowadzenia polityki na arenie międzynarodowej, którą Komunistycznej Partii Chin (KPCh) podyktował pod koniec życia Deng Xiaoping, ojciec gospodarczego sukcesu Państwa Środka. Przykazał on swoim następcom, żeby Chiny „ukrywały swoje możliwości i trzymały się w cieniu”. Inicjatywa BRI miała okazać się zupełnym zaprzeczeniem tej idei. W zamyśle Xi-Jinpinga stanowiła koło zamachowe gospodarczej i politycznej ekspansji Chin w skali globalnej.

Na tegoroczny szczyt do zjechały delegacje ze 140 krajów i 30 organizacji o charakterze globalnym. Jubileuszowe forum stało się okazją dla władz ChRL, żeby zaprezentować dotychczasowe osiągnięcia ich flagowej inicjatywy rozwojowej. Jak podają władze w Pekinie, od momentu jej ogłoszenia przystąpiło do niej ponad 150 krajów, w tym wiele z Afryki, Azji Środkowej i Ameryki Południowej. W ciągu ostatnich 10 lat Chiny podpisały ponad 200 umów o współpracy w ramach Pasa i Szlaku. Według danych zaprezentowanych w białej księdze dotyczącej BRI, opublikowanej przed przed rozpoczęciem szczytu, w latach 2013-2022 skumulowane inwestycje dwustronne między Chinami a krajami partnerskimi wyniosły 380 mld USD, w tym 240 mld USD pochodziło z Chin. 

Chińskie MSZ podaje, że wartość projektów realizowanych w ramach inicjatywy  wynosi „prawie bilion dolarów inwestycji na całym świecie”, które przyczynić się miały do stworzenia 420 tys. miejsc pracy w krajach uczestniczących.

Według badań przeprowadzonych w październiku tego roku przez Boston University’s Global Development Policy Center, w ramach BRI do 2021 roku chińskie banki udzieliły ponad 330 miliardów dolarów pożyczek krajom rozwijającym się, pożyczając w niektórych latach więcej niż Bank Światowy.

Warto podkreślić jeszcze jeden aspekt tegorocznego szczytu Pasa i Szlaku. Wydarzenie to pokazuje, że UE stara się coraz mocniej dystansować od chińskiej inicjatywy, o czym świadczy m.in. to, że jedynym przywódcą z państw Wspólnoty obecnym w zeszłym tygodniu w Pekinie był Wiktor Orban. Nadmieńmy, że Włochy, jedyne państwo G-7, które przystąpiło do BRI, najprawdopodobniej wycofa się z tego przedsięwzięcia do końca roku. 

Na przestrzeni lat charakter samej inicjatywy uległ istotnym przemianom. Po pierwsze, istotnym bodźcem do ogłoszenia tego projektu był ówczesny model rozwojowy Chin. Opierał się nie tylko na dynamicznie rosnącym eksporcie, ale również na napędzanych przez władze centralne w Pekinie i te na szczeblu lokalnym inwestycjach infrastrukturalnych w drogi, linie kolejowe, lotniska, porty i nieruchomości. Trudna do wyhamowania dynamika tego procesu skłonić miała elity w Pekinie, zdaniem części ekspertów, do wykorzystania impetu inwestycyjnego dla ekspansji wpływów na arenie międzynarodowej. Tym sposobem Chiny wyszły z ofertą rozwojową przede wszystkim do państw Globalnego Południa, istotnie niedoinwestowanych, szczególnie w obszarze infrastruktury. Pekin mógł zaoferować tym krajom pożyczki i równocześnie uzyskiwał dla własnych firm, głównie z branż budowlanej, logistycznej i energetycznej, intratne zlecenia na zagranicznych rynkach.

Po drugie, BRI, miała być próbą budowania nowego connectivity w Eurazji w oparciu o połączenia komunikacyjne, nowe szlaki handlowe i infrastrukturę, niezależne od wpływów Stanów Zjednoczonych.

Inicjatywa Pasa i Szlaku stała się w zasadzie marką, pod którą władze w Pekinie chętnie zapisywały kolejne swoje przedsięwzięcia, począwszy od inwestycji cyfrowych, w tym telekomunikacyjnych (np. rozwój sieci 5G), poprzez dostawy leków i sprzętu medycznego podczas pandemii COVID-19, na podboju kosmosu kończąc.

Jednak ze względu na problemy gospodarcze Chin, wynikające ze zmiany modelu rozwojowego, oraz pod wpływem konsekwencji ekonomicznych pandemii COVID-19, Pekin zmienia charakter projektu BRI. Nie rezygnuje zupełnie z finansowania inwestycji infrastrukturalnych, jednak chce inaczej rozkładać akcenty. Doskonale widać to na przykładzie priorytetów BRI, nakreślonych przez Xi-Jinpinga podczas zakończonego właśnie szczytu.

Po pierwsze, zapowiedział on rozbudowę korytarzy logistycznych wiodących przez Europę i Azję. Po drugie, ogłosił plan powstania strefy „handlu cyfrowego jedwabnego szlaku”, z większą liczbą umów o wolnym handlu i traktatów inwestycyjnych z państwami partnerskimi BRI.

Przemawiający jako jedyny zagraniczny przywódca na forum BRI prezydent Rosji Putin również odniósł się do planów komunikacyjnej integracji Eurazji w ramach Pasa i Szlaku oraz rosyjskiego formatu Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej. Putin zarysował m.in. plany rozwoju połączeń transportowych z Arktyki na południe i zaprosił zainteresowane kraje do współpracy w rozwoju planowanej Północnej Drogi Morskiej przez regiony polarne.

Po trzecie, Xi zobowiązał się do przeznaczenia kolejnych 780 miliardów juanów (107 mld USD) na finansowanie projektów realizowanych pod szyldem Pasa i Szlaku przez następnych pięć lat. Posunięcie to wskazuje, że projekt ten pozostaje kluczowy dla jego geopolitycznej wizji i ściśle wiąże rozwój Chin z gospodarkami wschodzącymi.

Najnowsza runda finansowania ma objąć kwotę 700 miliardów juanów pożyczek z dwóch chińskich banków rozwoju – Exim Bank i China Development Bank – oraz 80 miliardów juanów zastrzyku kapitałowego do państwowego Funduszu Jedwabnego Szlaku. Kwota 780 miliardów juanów to ta sama suma, którą Xi obiecał na pierwszym forum BRI w 2017 r.

Przywódca Chin zapowiedział, że zamierzają również zwiększyć wartość handlu towarami do 32 bilionów USD, a handlu usługami do 5 bilionów USD w ciągu najbliższych pięciu lat.

Po czwarte, priorytetem w ramach BRI mają być projekty ekologiczne i wspierające zieloną transformację energetyczną.

Po piąte, Xi zapowiedział wzrost finansowania i nadanie priorytetu inicjatywom dotyczącym rozwoju nauki i pracom nad sztuczną inteligencją. Zobowiązał się do współpracy z innymi krajami w celu budowy laboratoriów badawczych, aby przyspieszyć rozwój nauki.

Po szóste, powstać mają sekretariaty BRI, co ma wskazywać na postępującą instytucjonalizację inicjatywy.

Coraz częściej eksperci obserwujący politykę rozwojową i gospodarczą ekspansję ChRL wskazują, że strategia Pasa i Szlaku będzie w nadchodzących latach koncentrować się na projektach cyfrowych i rozwoju przełomowych technologii, takich jak wspomniana SI. Pekin ma również położyć większy nacisk na otwieranie zagranicznych rynków dla własnych „prywatnych” przedsiębiorstw i w mniejszym stopniu opierać się na działalności firm państwowych.

Chiny pierwotnie przedstawiały projekt BRI jako strategię mającą na celu zwiększenie globalnego connectivity, ale dziś stanowi on podstawę strategii zmierzającej do przekształcenia systemu międzynarodowego w kierunku globalnego porządku z Chinami w jego centrum. W tym duchu BRI jest obecnie tylko jedną z kilku inicjatyw o charakterze międzynarodowym, ogłoszonych w ostatnich latach. Pekin promuje chińskie normy i wartości, jako alternatywne wobec tych formowanych przez Zachód w ramach tzw. globalnego porządku opartego na zasadach (ang. rules-based international order). Wspomniane inne chińskie inicjatywy, mające służyć celom Państwa Środka, to między innymi Globalna Inicjatywa Rozwoju, Globalna Inicjatywa Bezpieczeństwa i Globalna Inicjatywa Cywilizacyjna.

Pas i Szlak stał się zatem bronią Chin w rywalizacji o wpływy ze Stanami Zjednoczonymi, szczególnie w obszarze Globalnego Południa. Warto zatem przyjrzeć się, w jaki sposób kształtowało się podejście USA do tej inicjatywy i jaką alternatywę wobec chińskich projektów sformułował Zachód.

Postawa Ameryki wobec Pasa i Szlaku ewoluowała od momentu ogłoszenia tej strategii. Początkowo lekceważona przez Waszyngton, z czasem znalazła się w centrum zainteresowania amerykańskich strategów w czasie prezydentury Trumpa. Ówczesna republikańska administracja rozpoczęła globalną kampanię, mającą na celu powstrzymywanie rosnących chińskich wpływów handlowych i technologicznych, których większość realizowana była przez Pekin pod marką BRI. O ile jednak wysiłki ekipy Trumpa okazały się pewnym sukcesem w Europie, szczególnie w jej środkowej części, o tyle nie przyniosły większych rezultatów w państwach Globalnego Południa. Waszyngton wytykał Pekinowi celowe wpędzanie krajów rozwijających się w „pułapkę zadłużenia”, w którą wpadać miały łatwo ze względu na drastyczne niedoinwestowanie, szczególnie w obszarze twardej infrastruktury komunikacyjnej, ale nie potrafił jednocześnie sformułować realnej alternatywy dla Pasa i Szlaku.

Oskarżenia wysuwane przez większość państw Zachodu pod adresem Chin są jednak uzasadnione. Świadczą o tym przykłady takich państw jak Czarnogóra, Sri-Lanka, Pakistan, czy Etiopia, które, przytłoczone finansowymi zobowiązaniami wobec chińskich wierzycieli, znalazły się w poważnych tarapatach. Tym niemniej, dekadę od inauguracji inicjatywy BRI wciąż pozostaje ona atrakcyjnym źródłem pozyskiwania zagranicznego kapitału i inwestycji.

Podejmowane przez USA kroki w odpowiedzi na globalną inwestycyjną ekspansję Chin, jak wzmocnienie najważniejszej federalnej agencji rozwojowej United States International Development Finance Corporation, okazały się niewystarczające. Działania amerykańskiej dyplomacji w tym wymiarze utrudniało narzucanie krajom zainteresowanym pozyskaniem zachodniego kapitału wyśrubowanych standardów środowiskowych, prawno-ustrojowych oraz finansowych. Wymagania te skutecznie odstraszały szereg państw Globalnego Południa, które nie były w stanie im sprostać.

„To, co dostajemy od Chin, to lotnisko. To, co dostajemy od Stanów Zjednoczonych, to wykład” – napisał na portalu X (niegdyś Twitter) były sekretarz skarbu Larry Summers, cytując przedstawiciela elity rządzącej w jednym z państw afrykańskich.

„Chińscy urzędnicy mogą wejść do biura afrykańskiego ministra lub głowy państwa, omówić projekt, od ręki zaproponować wykonawcę i niezwykle szybko uzyskać finansowanie z pożyczek banków państwowych” – powiedział portalowi Politico Tibor Nagy, były asystent sekretarza stanu ds. afrykańskich. Jak dodał: „Stany Zjednoczone, UE i kraje G7 mają zupełnie inne wymagania środowiskowe, przepisy dotyczące zawierania umów i ograniczenia dotyczące finansowania, które spowalniają zatwierdzanie i wdrażanie projektów”.

Prawdziwie strategiczne podejście do polityki rozwojowej wobec państw rozwijających się stara się realizować administracja Bidena, co ułatwia jej fakt ewolucji polityki zagranicznej Pekinu w kierunku większej asertywności. Nie bez znaczenia jest także zmiana modelu rozwojowego Chin, które w ramach strategii tzw. „podwójnego obiegu” gospodarczego, chcą postawić na rozwój rynku wewnętrznego, kosztem eksportu i zagranicznych inwestycji, które jak do tej pory są głównym motorem wzrostu ChRL. 

Amerykańska strategia odpowiedzi na inicjatywę BRI sprowadza się przede wszystkim do dwóch elementów. Po pierwsze, USA zainicjowały przy wsparciu państw G7 plan Partnerstwa na rzecz Globalnej Infrastruktury i Inwestycji (PGII). Przedsięwzięcie to ma na celu zebranie 600 miliardów dolarów do 2027 roku, aby sfinansować rozwój wszystkiego, od „infrastruktury odpornej na zmiany klimatu” po „bezpieczne sieci technologii informacyjno-komunikacyjnych”, żeby pomóc wypełnić to, co administracja nazywa luką infrastrukturalną o wartości 40 bilionów dolarów w krajach rozwijających się. „Stany Zjednoczone zmobilizowały już około 30 miliardów dolarów”, oświadczył w zeszłym miesiącu sekretarz stanu Antony Blinken.

Własną odpowiedź na chiński Pas i Szlak przygotowała także Unia Europejska. W 2021 r. przewodnicząca KE Ursula Von der Leyen zainaugurowała inicjatywę Global Gateway. Przewiduje ona 300 miliardów euro (lub 316 mld USD) na „zrównoważoną i wysokiej jakości” infrastrukturę. Projekty obejmują m.in. inwestycję o wartości 50 mld euro (53 mld USD) w strategiczną produkcję, rafinację i przetwarzanie minerałów w Demokratycznej Republice Konga oraz budowę kabla światłowodowego łączącego Europę z północną Afryką.

Wśród zachodnich ekspertów nie brakuje jednak krytycznych głosów wobec obu wyżej wymienionych inicjatyw. Większość z tych, którzy wyrażają swoje wątpliwości co do ich powodzenia, podkreśla, że programy te mają za mały rozmach i są ogłoszone zbyt późno, by stanowiły alternatywę dla chińskich wpływów w krajach Globalnego Południa.

„Finansowanie w ramach PGII nie jest nawet zbliżone do 1 biliona dolarów inwestycji i pożyczek w ramach BRI, którymi chwali się Pekin, co czyni tę inicjatywę mało realną przeciwwagą dla BRI” – powiedział Paul Haenle były dyrektor ds. Chin w Radzie Bezpieczeństwa Narodowego za prezydentów George’a Busha i Baracka Obamy. PGII finansuje obecnie tylko projekty w Afryce i Ameryce Łacińskiej i nie ma faktycznie globalnego zasięgu jak BRI”, stwierdził Haenle.

Biden ogłosił w zeszłym miesiącu, że USA i UE połączą siły, aby „zbudować linię kolejową przez cały kontynent afrykański”. Stany Zjednoczone zapowiedziały także realizację połączeń infrastrukturalnych, żeglugowych i kolejowych, łączących Indie z Europą przez Bliski Wschód, choć przedsięwzięcie to stoi pod znakiem zapytania ze względu na eskalację konfliktu izraelsko-palestyńskiego.

Drugim elementem amerykańskiej strategii odpowiedzi na chiński Pas i Szlak jest rozpoczęta przez administrację Bidena próba wykorzystania istniejących wciąż instytucji systemu Bretton Woods, czyli Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) oraz Banku Światowego (BŚ).

Obie instytucje powstały w 1944 roku na konferencji w Bretton Woods w stanie New Jersey, zwołanej w celu ustanowienia powojennego systemu gospodarczego. MFW miał udzielać krótkoterminowych pożyczek dla złagodzenia tymczasowych trudności finansowych, natomiast BŚ miał udzielać pożyczek długoterminowych, dla przyspieszenia rozwoju gospodarczego. W latach 70. i 80. XX wieku wiele krajów rozwijających się zadłużyło się u zachodnich pożyczkodawców. Ich długi zostały ostatecznie zrestrukturyzowane. W 1996 r. obie instytucje podjęły inicjatywę całkowitego wymazania długów najbiedniejszych państw. Pomysł polegał na tym, że większość pomocy miała być udzielana w formie dotacji i pożyczek preferencyjnych, czyli ze stosunkowo łatwymi warunkami spłaty.

Stany Zjednoczone postrzegają obecną reformę Banku Światowego jako sposób na zacieśnienie stosunków z krajami Globalnego Południa. Wysiłki te wynikają z chęci przekonania państw rozwijających się, że porządek międzynarodowy kierowany przez USA jest nadal lepszą alternatywą, niż wizja proponowana przez Chiny. Wiele z tych krajów niekoniecznie widzi to w ten sposób, co stało się boleśnie jasne w zeszłym roku, kiedy większość odmówiła potępienia rosyjskiej inwazji na Ukrainę lub przyłączenia się do zachodnich sankcji przeciwko Rosji.

„Największym sukcesem reakcji na inwazję na Ukrainę była jedność pokazana przez zaawansowane demokracje. Największym rozczarowaniem był brak wsparcia ze strony krajów Globalnego Południa” – powiedział w kwietniu zeszłego roku dla „The Wall Street Journal” Jeremy Hunt, brytyjski kanclerz skarbu.  Odmowa wsparcia Zachodu w wielu przypadkach wynikała z frustracji jego polityką, która – jak uważały kraje rozwijające się – nie przywiązywała do ich problemów takiej wagi, jak do kwestii Ukrainy. Niektórzy mieli również za złe Stanom Zjednoczonym, że narzucają światu swoją agendę bezpieczeństwa narodowego poprzez kontrolę nad dolarem, jednocześnie nalegając, żeby wszyscy inni przestrzegali zasad liberalnego porządku międzynarodowego.

Administracja Bidena, żeby odwojować stracone pozycje w państwach rozwijających się podjęła kroki zmierzające do wzmocnienia możliwości finansowych Banku Światowego i MFW. Akcjonariusze BŚ, z których największym są Stany Zjednoczone, zatwierdzili już kroki, które zwiększyłyby zdolność kredytową banku o 50 miliardów dolarów w ciągu nadchodzącej dekady.

Działania w tym obszarze ze strony USA są uzasadnione, bowiem finansowanie udzielane przez chińskie instytucje rozwojowe na przestrzeni ostatnich lat przyćmiło wsparcie udzielane krajom rozwijającym się przez Bank Światowy. W latach 2011-2019 BŚ i inne banki wielostronne pożyczyły krajom o niskich i średnich dochodach 241 miliardów dolarów. W tym samym okresie chińskie banki pożyczyły tym państwom 473 miliardy dolarów. Jednak w przeciwieństwie do BŚ i jego regionalnych odpowiedników, chińskie banki udzielały pożyczek głównie na warunkach komercyjnych, zwykle z korzyścią dla chińskich firm, takich jak te zaangażowane w inicjatywę Pasa i Szlaku.

Pierwsze efekty podjętych przez USA działań już są dostrzegalne. Zachodni pożyczkodawcy zwiększyli kredytowanie podczas pandemii, tymczasem chińskie banki ograniczyły swoją ekspansję, ze względu na narastające problemy ze spłatami ze strony kolejnych krajów rozwijających.

Zachód, na czele ze Stanami Zjednoczonymi, nie stoi zatem na straconej pozycji. Jeżeli jednak jego strategia rozwojowa wobec Globalnego Południa ma odnieść sukces, musi w mniejszym stopniu opierać się na promowaniu liberalnych wartości, a w większym koncentrować się na skutecznej odpowiedzi na realne potrzeby krajów rozwijających się.

Xu Qinduo, analityk w chińskim think-tanku Pangoal Institution w wypowiedzi dla „South China Morning Post” stwierdził jednak: „Ponieważ Waszyngton koncentruje się na własnej reindustrializacji i coraz bardziej zwraca się ku protekcjonizmowi, zapewniając jednocześnie wsparcie zarówno Ukrainie, jak i Izraelowi, jest mało prawdopodobne, żeby mógł dorównać wielkości inwestycji Chin w krajach Globalnego Południa”.

Marek Stefan