Pozycja handlowa Unii Europejskiej wobec powrotu geoekonomii

Artykuł promujący najnowszy numer US dotyczący przyszłości globalizacji

Ostatnie dekady globalizacji, choć miały nieoceniony wpływ na światowy dobrobyt, uśpiły pamięć o fakcie, że powszechny wolny handel i stabilizacja z historycznego punktu widzenia są wyjątkiem, nie regułą. Normą w ludzkich dziejach, także nowożytnych, były stałe napięcia między państwami, w tym także na płaszczyźnie ekonomicznej. Rynki zbytu, surowce naturalne, szlaki handlowe – to wszystko stanowiło pole rywalizacji o zasoby, również przy użyciu siły. 

Aktywna polityka w tym zakresie z jednej strony oczywiście nastawiona była na rozwój gospodarczy, z drugiej zaś – na budowę ekonomicznych zależności w taki sposób, aby stały się instrumentem nacisku politycznego (lewarem). Z tego względu w czasach napięć znacznie trudniej jest rozdzielić gospodarkę od polityki, a powszechne stają się takie praktyki, jak protekcjonizm lub kształtowanie kontaktów z zewnętrzem na podstawie kalkulacji geopolitycznych, a nie tylko zyskowności. 

W trzeciej dekadzie XXI wieku jest jasne, że obecna rywalizacja chińsko – amerykańska zadecyduje o kształcie ładu światowego, który w jej obliczu może przekształcić się w porządek wielobiegunowy. W takim anarchicznym układzie, bez dominującego mocarstwa, znacznie trudniej jest egzekwować wspólny zestaw zasad, jak pokój i wolny handel – łatwiej natomiast o wzrost napięć, powrót do polityki siły i wykorzystanie zależności ekonomicznych jako narzędzia do osiągania celów geopolitycznych.

Odnalezienie się w zdeglobalizowanym świecie to wielkie wyzwanie, przed którym stoi Unia Europejska, zwłaszcza w świetle starań o budowę autonomii strategicznej, rozumianej szerzej niż wymiar stricte wojskowy. Przyjrzyjmy się, jak wspólnota wypada w podstawowej płaszczyźnie gospodarki międzynarodowej – handlu – i jak może użyć go do celów politycznych, a co sprzyja temu, by sama nie padła ofiarą presji z zewnątrz.

Kontynent kupiecki – wyniki i źródło siły

Handel zagraniczny jest zdecydowanie najsilniejszą stroną Unii Europejskiej w globalnej gospodarce. Pod tym względem wspólnota, tak jak w zakresie produkcji, jest jednym z trzech dominujących bloków. W 2019 roku UE była zarówno największym eksporterem (3187 miliardów euro), jak i importerem (2917 miliardów euro), jeśli wziąć pod uwagę łączne obroty towarami i usługami. W 2020 roku z powodu pandemii liczby spadły do 2841 miliardów euro eksportu i 2592 miliardów euro importu, przez co UE ustąpiła miejsca USA jako największy odbiorca, jednak utrzymała prowadzenie w zakresie sprzedaży. 

Długookreowo utrzymanie wartości eksportu na poziomie Chin będzie trudnym zadaniem, z powodu różnic populacji – Państwo Środka po prostu ma jeszcze dużo niewykorzystanego potencjału, w przeciwieństwie do Unii Europejskiej, której największe kraje należą już do grona wysokorozwiniętych. Niemniej, ten sam mechanizm oznacza przewagę Wspólnoty nad Stanami Zjednoczonymi – dzięki rezerwy ponad 100 milionów Europejczyków w regionie Europy Środkowo-Wschodniej, który dopiero dogania gospodarczo poziom zachodni.

Choć Unia Europejska kojarzy się głównie z siłą miękką, nie z twardymi czynnikami, to pod względem handlowym jest prawdziwym mocarstwem w ścisłej światowej czołówce. Wynika to z jednej strony z zaawansowania i zróżnicowania uprzemysłowionej gospodarki europejskiej, ale także z kontekstu politycznego. Poprzez ustanowienie wspólnej polityki handlowej (przede wszystkim wspólnych stawek celnych) wobec zagranicy oraz oddanie tej kompetencji Komisji Europejskiej, potencjał krajów członkowskich został połączony. W tym zakresie Unia działa jako jedno państwo – jedna z trzech największych gospodarek i okolo 450-milionowy rynek, co prowadzi do wielokrotnie lepszej pozycji negocjacyjnej, niż miałby dowolny członek UE działając w pojedynkę. 

Komisja Europejska w tym względzie wykazuje się skutecznością, mając na koncie na przykład dopięcie umów o wolnym handlu z Kanadą i Japonią, jak również doprowadzenie do korzystniejszej z perspektywy UE umowy z Wielką Brytanią, w której zachowano bezcłowy handel towarami, gdzie kontynent ma przewagę. Unia pod względem dyplomacji handlowej posiada podobne, a może nawet lepsze karty, niż budzące (mimo wszystkich mocnych stron) sceptycyzm Chiny, a także USA, których dyplomacja ekonomiczna odstaje w swojej dynamice i skuteczności od tej z XX wieku. Dlatego w zakresie wymiany międzynarodowej Europę należy postrzegać jako równorzędnego gracza wobec Pekinu i Waszyngtonu.

Tak znacząca pozycja w światowym handlu to nie tylko motor rozwoju, ale także potencjalne narzędzie wpływu na geopolityczne otoczenie Unii Europejskiej. Status największego importera dóbr i usług daje możliwość uzależniania dostępu innych graczy do rynku od poszanowania unijnych interesów. Dokładnie dlatego decyzje na szczeblu wspólnoty mają kluczowe znaczenie dla sankcji wobec Rosji, dla której UE to najważniejszy kierunek eksportowy; podobnie dla Turcji, pozostającej w napiętej relacji z Grecją i Francją. Z kolei umowa CAI nie została ratyfikowana na tle (pozornie niepowiązanych) tarć politycznych z Pekinem. Największy odbiorca ma asa w rękawie nie tylko bezpośrednio wobec potencjalnych adwersarzy, ale też wobec sojuszników – przykładowo, ponieważ także dla Chin UE to największy rynek zbytu, Bruksela mogłaby wykorzystać tę kartę w relacjach z Waszyngtonem, w razie decyzji Amerykanów o bezpośredniej konfrontacji gospodarczej i decouplingu.

Kontynent kupiecki – zależności generują słabość

O ile wysokie poziomy eksportu świadczą o konkurencyjności europejskiej gospodarki i przyczyniają się do rozwoju, to jednocześnie stwarzają ryzyko zależności, która może być analogicznie wykorzystana przeciwko Unii. W latach 2019-2020 unijny eksport stanowił ok. 21-23% PKB. W porównaniu do zależności pojedynczych państw (często przekraczających połowę wartości PKB) to stosunkowo niski, czyli dobry wynik, jednak sprawa ma się inaczej, gdy spojrzymy na największe gospodarki. Dla Indii oraz dla nastawionych na eksport Chin i Japonii wskaźnik wynosi ok. 18%, a ok. 10-12% dla USA. Warto zauważyć, że te zależności nie rozkładają się równo na państwa członkowskie – dla Niemiec dwoma największymi partnerami handlowymi są Stany Zjednoczone i Chiny, a sprzedaż poza UE stanowi 30% ich eksportu (którego wartość równa się połowie niemieckiego PKB). Na szczęście w tym obszarze na korzyść Unii działa czas – o ile wspomniany wcześniej wzrost zamożności 100 milionów obywateli regionu Trójmorza najpewniej zwiększy produkcję i co za tym idzie handel zagraniczny w liczbach bezwzględnych, to w stosunku do PKB eksport straci na znaczeniu przez wzrost chłonności rynku wewnętrznego. Pozwoli to na spadek zależności Unii od państw trzecich, natomiast wcale nie musi oznaczać spadku zależności państw trzecich od Unii.

Najważniejszymi rynkami zbytu dla UE są USA (18% eksportu dóbr w 2021), Wielka Brytania (13%) oraz Chiny (10%). Wysoka zależność od państw anglosaskich, zwłaszcza jednostronna od USA, choć w obecnych warunkach wzrostu spójności Zachodu nie powinna niepokoić, to w perspektywie kilkunastu lat, zważając na zmienność geopolityki i potencjał napięć (przykładowo na tle stosunku do Chin) może okazać się kulą u nogi. Natomiast oparcie się o rynek chiński już teraz skutkuje mniejszym polem manewru, zwłaszcza, że Pekin potrafi łączyć kwestie handlu i polityki, co pokazał na przykładzie Australii, nakładając cła w reakcji na antychińskie wypowiedzi polityków z Canberry. Chiny groziły już zresztą ograniczeniami w imporcie niemieckich samochodów w razie przyjęcia niekorzystnej dla Huawei legislacji w sprawie 5G. Co ciekawe, zależność prawdopodobnie wzrosłaby jeszcze bardziej, gdyby ostatecznie doszło do ratyfikowania CAI – i niewykluczone, że będzie rosnąć i tak, z racji wzrostu dochodów społeczeństwa chińskiego, co przełoży się na większy popyt.

Druga strona problemu to zależność od importu określonych dóbr. Problem ujrzał światło dzienne na początku pandemii COVID-19. Według raportu unijnego, spośród 5200 importowanych produktów, Wspólnota jest wysoce zależna od 137, z czego 34 zostało uznanych za szczególnie trudne do zastąpienia przez produkcję na rynku wewnętrznym. Polowa wartości wrażliwych dóbr pochodzi z Chin. Dużo uwagi w trakcie pandemii poświęcono sprzętowi medycznemu i innym wyrobom gotowym, jednak większość spośród tej puli to dobra pośrednie i surowce – zatem ich import wspomaga przemysł europejski, w przeciwieństwie do importu dóbr konsumpcyjnych. 

Do podstawowych półproduktów zaliczają się półprzewodniki, które według komisarza ds. rynku wewnętrznego w przeciągu kilku lat odpowiadać będą za 35% cen samochodów – perełki w koronie europejskiego przemysłu. Ponad polowa substancji czynnych sprowadzanych przez kraje członkowskie pochodzi spoza UE, a największe zależności występują wobec Chin i Indii. Jak zauważają autorzy raportu, problem w produkcji określonych składników w Europie związany jest głownie z kosztami pracy. Kolejne wyzwanie to import baterii litowo-jonowych, niezbędnych do skutecznej zielonej i cyfrowej transformacji gospodarki. UE, mająca najambitniejsze plany w tym zakresie, jednocześnie odpowiada za 3% globalnej produkcji ogniw litowo-jonowych; Azja natomiast za prawie 90%, a same Chiny za dwie trzecie. W kolejnych dekadach Europa potrzebować będzie od kilku do kilkudziesięciu razy więcej litu i kobaltu, a obecnie wytwarza zaledwie 1% wartości potrzebnych surowców.

Ważną płaszczyzną zależności oczywiście pozostają surowce energetyczne, co w tej chwili stanowi wyzwanie w obliczu uniezależniania się od rosyjskich paliw kopalnych. Wedlug danych za 2020 rok, Rosja dostarczała ok. 24% łącznego zapotrzebowania UE na energię, a zależność Niemiec wynosiła aż ponad 50% dla gazu i 34% dla ropy. Co prawda Berlin zdołał zredukować zależność od początku wojny i planuje do końca roku skończyć z jej importem z Rosji w ogóle, jednak w związku z zależnościami wykazywał ostrożność w eskalowaniu sankcji, momentami uginając się dopiero pod presją sojuszników. Co więcej, poza dyskusją pozostają dalsze próby grania przez Moskwę kartą energetyczną przeciw państwom europejskim wobec rosnącej inflacji, w tym producenckiej, i nadchodzącej trudnej zimy. Znów widzimy tu użycie powiązań, dawniej postrzeganych wyłącznie w kategoriach ekonomicznych, jako instrumentu nacisku. Obok konkretnego kazusu rosyjskiego, Unia generalnie polega na imporcie energii – według danych Eurostatu skala zależności sięga 60%4. W tym kontekście warto spojrzeć na plany zielonej transformacji nie tylko z perspektywy ekologicznej, ale też geopolitycznej, ponieważ Rosja to nie jedyny ryzykowny politycznie dostawca.

Zarzadzanie zależnościami – UE jako spoiwo i tarcza

Wyróżnić można kilka sposobów radzenia sobie z zależnością. Przeniesienie części produkcji na rynek wewnętrzny przy użyciu zachęt lub nawet bezpośrednich subwencji to najprostsza odpowiedz – tak zresztą Unia pilnuje swojego bezpieczeństwa żywnościowego. Nie zawsze jest to jednak najlepsze rozwiązanie. Byłby to problem choćby w kwestii wspomnianych substancji czynnych, których produkcja w Europie jest (zdaniem autorów raportu KE) trudna z racji kosztów pracy. Tutaj, podobnie jak w przypadku energii, z pomocą przychodzi dywersyfikacja; to jednak wciąż pozostawia pole do ingerencji władz politycznych, ponieważ sektor prywatny (jak pokazała choćby pandemia) ma tendencje do kalkulacji krótkoterminowych, zorientowanych na zysk. Uwzględnianie kwestii politycznych w handlu zagranicznym wymaga pewnego poziomu koordynacji przedsiębiorstw z wytycznymi władzy państwowej. Trzecia metoda, podobna do dywersyfikacji, to ograniczenie importu strategicznych dóbr do grona państw sojuszniczych lub neutralnych – jeśli już musimy polegać na wąskiej grupie partnerów, niech ryzyko tarć między nami będzie minimalne. Istnieje także czwarty, bardziej złożony sposób, który już obecnie stosuje Unia Europejska, a w przyszłości ujrzymy jego prawdziwą wartość – mianowicie budowa bloku polityczno-ekonomicznego. Co to oznacza w praktyce?

Ewentualny powrót świata do pełnego napięć ładu wielobiegunowego sprzyjać będzie tworzeniu się stref wpływów skoncentrowanych wokół mocarstw, a co za tym idzie, wykształcą się systemy regionalnej współpracy gospodarczej, a rola już istniejących wzrośnie. Przeważająca większość aktywności gospodarczej odbywać się będzie wewnątrz bloków, ze spadającym znaczeniem powiązań między nimi. Co ważne, z powodu przekształcania się kontaktów ekonomicznych w dźwignie nacisku, formaty współpracy gospodarczej częściej pokrywać się będą z blokami politycznymi, a obie kwestie coraz trudniej będzie rozdzielić. 

Format współpracy opierający się o wspólny rynek i unię celną sprzyja nie tylko dobrobytowi, ale (co łatwo było ignorować w spokojnych czasach) także bezpieczeństwu ekonomicznemu, w przeciwieństwie do bilateralnej umowy. Jeśli dwa kraje o potencjalnych wzajemnych napięciach handlują ze sobą na podstawie zwyklej umowy handlowej, jedna ze stron może od niej odstąpić lub nałożyć cła – podręcznikowym przykładem są ograniczenia importowe nakładane przez Chiny na australijskie produkty z przyczyn czysto politycznych. Z tej racji dwustronne porozumienia, choć mogą sprzyjać rozwojowi, potrafią być niestabilne. Natomiast w przypadku wspólnego rynku i unii celnej jest inaczej, ponieważ ich istotą jest brak jakichkolwiek ograniczeń między członkami, a konsekwencją załamania tej zasady może być upadek całego porozumienia i strata znacznie większych obrotów, niż tylko z pojedynczym partnerem. 

Wyobraźmy sobie potencjalne skutki polityczne nałożenia cel przez Niemcy na polski lub węgierski import w związku z zastrzeżeniami co do praworządności – nietrudno się domyślić, że weszlibyśmy na drogę prowadzącą nawet do rozpadu Unii Europejskiej w ogóle. Z tego względu format współpracy chroni kraje Starego Kontynentu przed wzajemnym użyciem nacisków ekonomicznych, co nie oznacza, że nie pojawią się takie pokusy, dlatego istotną kwestią jest upewnienie się co do wystarczających kompetencji Komisji w pilnowaniu wolnego rynku europejskiego. Należy także wspomnieć, że pomimo plusów, to rozwiązanie może generować problemy. Pozostaje na przykład aktualne pytanie, czy z wymienionych wcześniej względów obecność Turcji w unii celnej UE nie odbiera Brukseli argumentów w trudnych relacjach z Ankarą. 

Od strony zewnętrznej, Unia dysponuje znakomitymi kartami, aby chronić swoich członków. Posiadająca jedną z trzech największych gospodarek wspólnota jest w stanie zamortyzować skutki nacisków na dany kraj, choćby poprzez dostęp do swojego chłonnego rynku oraz pomoc finansową. Jednocześnie, omawiana wcześniej pozycja handlowa pozwala nakładać dotkliwe sankcje odwetowe. W tym wypadku państwo stosujące presję spotka sie z odpowiedzią nie wyłącznie kraju podlegającego naciskom, ale całej Unii, czyli – powtórzmy – największego konsumenta na świecie.

Dlatego, chociaż możliwa transformacja świata w kierunku power politics ukazałaby słabość Unii na płaszczyźnie militarnej, to w zakresie rywalizacji gospodarczej i lewarów ekonomicznych byłaby szansa na ukazanie jej potęgi. Spajającej w relacjach między członkami i ochronnej w ich kontakcie z zewnętrzem.

Działania proaktywne i rola siły wojskowej

Unia Europejska stoi jednak przed istotnymi wyzwaniami natury wewnętrznej. Trudno mówić o polityce zagranicznej UE w oderwaniu od partykularnych interesów narodowych, gdyż nawet uzgodniony na forum unijnym konsensus dotyczący celów na arenie międzynarodowej jest przede wszystkim wypadkową dążeń poszczególnych państw. To znacząco utrudnia jakiekolwiek proaktywne działanie Brukseli, zwłaszcza, jeżeli miałoby dotyczyć tak kluczowych obszarów, jak np. prewencyjne przejecie kontroli nad konkretnym szlakiem handlowym lub samodzielne stosowanie presji ekonomicznej w celu osiągniecia celów politycznych. 

Jeśli potrzebny jest konsensus, o wiele łatwiej działać reaktywnie (defensywnie), czyli podejmować kroki w reakcji na działanie otoczenia, niż samemu inicjować operacje ofensywne, wyprzedzające. O ile te pierwsze pozwolą Unii Europejskiej uniknąć pozycji „boiska” w grze mocarstw, to dopiero te drugie są w stanie uczynić z niej pełnoprawnego gracza. To ważna konstatacja w kontekście federalizacji Unii i tego, jakie możemy mieć oczekiwania wobec pogłębionej integracji. Niewykluczone, że sytuacja ulegnie zmianie w wyniku dyskutowanego obecnie wdrożenia glosowania większościowego w kluczowych obszarach, jak i wyksztalcenia się elit europejskich, myślących o interesach całego bloku; jest to jednak praca na pokolenia, a wyzwań XXI wieku doświadczamy już dziś.

Zauważmy, że w czasach niestabilnych spory ekonomiczne nie muszą być rozwiązywane wyłącznie ekonomicznymi metodami (jak cła lub sankcje finansowe). W grę wchodzi również naga siła wojskowa, czyli przede wszystkim kontrola szlaków handlowych. Taką kwestią jest choćby akwen Morza Śródziemnego, łączący Europę handlowo z energią Bliskiego Wschodu i rynkami azjatyckimi, jak i rosnącą na znaczeniu Afryką. W świecie anarchicznym, potencjalnie nieprzyjazna polityka Turcji lub Egiptu mieć będzie wpływ na dostęp do tych regionów. Zresztą o znaczeniu kontroli nad szlakami handlowymi przekonuje się obecnie Trzeci Świat, uderzony głodem w wyniku rosyjskiej blokady Odessy. To z kolei (podobnie jak długofalowo zmiany klimatu) może doprowadzić do masowej migracji z Afryki do Europy, co również jest formą zagrożenia (w tym ekonomicznego) dla Starego Kontynentu. Aby w przyszłości radzić sobie z podobnymi wyzwaniami i nie ulegać szantażom, Unii Europejskiej potrzebna jest siła wojskowa – czy paneuropejska, czy w formie współpracy międzyrządowej, to temat na inny artykuł. Pomimo wszystkich mocnych stron, pozycja „mocarstwa niemilitarnego” to za mało wobec potencjalnego nowego ładu geopolitycznego, opartego na rywalizacji o zasoby – rywalizacji także przy użyciu siły.

Maksymilian Skrzypczak