Quo vadis UE, czyli propozycje zmiany traktatów

Czy środa 22 listopada 2023 roku przejdzie do historii Europy jako początek faktycznego procesu transformacji Unii Europejskiej w superpaństwo? Nie można tego zupełnie wykluczyć, ale droga od przyjęcia przez Parlament Europejski propozycji reform instytucjonalnych Wspólnoty do faktycznej zmiany traktatów jest jeszcze bardzo długa i z całą pewnością możemy powiedzieć, że aż roi się na niej od ostrych zakrętów i wybojów. Nie ma zatem żadnych powodów do paniki, która widoczna jest wśród niektórych przedstawicieli prawej strony polskiej sceny politycznej. To, co wydarzyło się w Parlamencie Europejskim, powinno stać się punktem wyjścia do refleksji nad stanem polskiej polityki europejskiej oraz impulsem do intensyfikacji wysiłków na rzecz sformułowania przez Polskę własnych konstruktywnych propozycji integracji europejskiej. 

Najpierw uporządkujmy jednak fakty. 22 listopada Parlament Europejski (PE) przyjął w głosowaniu zestaw propozycji i rekomendacji wypracowanych przez parlamentarną Komisję Spraw Konstytucyjnych i obejmujących szereg daleko idących zmian w funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zasadnicza ich część składa się z 44 propozycji, obejmujących takie obszary, jak: reformy instytucjonalne; kompetencje instytucji UE; zasada pomocniczości, czyli relacje między organami wspólnotowymi i państw członkowskich; praworządność; polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obrony; jednolity rynek, gospodarka i budżet; polityka społeczna i rynek pracy; edukacja; handel i inwestycje; niedyskryminacja; klimat i środowisko; polityka energetyczna; przestrzeń wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa; migracja; zdrowie; nauka i technika. 

Sama liczba wymienionych obszarów, gdzie miałby się dokonać częściowy lub całościowy transfer kompetencji z państw narodowych do takich unijnych instytucji, jak Komisja Europejska czy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), świadczy o skali i głębokości proponowanych zmian traktatowych. Nie sposób omówić w krótkim komentarzu wszystkich z nich. Skupimy się zatem omówieniu kilku o znaczeniu strategicznym, których przyjęcie w zasadniczy sposób wpłynęłoby na podmiotowość Polski na arenie międzynarodowej, jej bezpieczeństwo oraz perspektywy rozwojowe. 

W jednym z pierwszych punktów propozycji zmian autorzy wprost piszą, że euro miałoby być w UE walutą obowiązkową. 

W zakresie reform instytucjonalnych proponowane są zmiany w procesie podejmowania decyzji w instytucjach Wspólnoty. Ich elementem jest wzmocnieniu pozycji Parlamentu Europejskiego oraz zmiana mechanizmu głosowania w Radzie UE. Autorzy propozycji opowiadają się za nadaniem PE prawa inicjatywy ustawodawczej, w szczególności w obszarze wprowadzania, zmiany lub uchylania przepisów prawa unijnego, żeby zyskał on rolę współprawodawcy w procedurze przyjmowania wieloletnich ram finansowych. Proponowane jest znaczne zwiększenie liczby obszarów, w których decyzje podejmowane są większością kwalifikowaną i w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Dla przypomnienia, większość kwalifikowana jest osiągnięta, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: 

– 55% państw członkowskich głosuje „za” – w praktyce oznacza to 15 z 27 krajów, 

– państwa członkowskie popierające dany wniosek reprezentują co najmniej 65% ogółu ludności UE. Procedura ta nazywana jest również zasadą podwójnej większości.

Autorzy projektu wzywają do odwrócenia ról Rady Europejskiej (liderzy państw) i Parlamentu w zakresie mianowania i zatwierdzania przewodniczącego Komisji. W ich opinii, żeby dokładniej odzwierciedlać wyniki wyborów europejskich należy umożliwić przewodniczącemu Komisji wybór jej członków na podstawie własnych preferencji politycznych, przy jednoczesnym zapewnieniu równowagi geograficznej i demograficznej; Wzywają również do zmiany nazwy Komisji Europejskiej na Europejski Organ Wykonawczy. 

W wymiarze praworządności proponowane jest wzmocnienie i reforma procedury przewidzianej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (tzw. Traktat Lizboński) w odniesieniu do ochrony praworządności, poprzez zniesienie jednomyślności, wprowadzenie jasnych ram czasowych i uczynienie Trybunału Sprawiedliwości arbitrem w przypadku naruszeń. Autorzy projektu zmian traktatowych sugerują ustanowienie jurysdykcji dla sporów międzyinstytucjonalnych w TSUE. Proponują ponadto nadanie Parlamentowi Europejskiemu uprawnień do wnoszenia do TSUE spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom wynikającym z traktatów. 

Przyjęcie powyższych rozwiązań byłoby domknięciem trwającego od kilku lat i w znacznej części nieformalnego, gabinetowego procesu kumulowania władzy przez wspólnotowe instytucje ponadnarodowe, takie jak Komisja Europejska czy TSUE. Dotychczas odbywało się to w gruncie rzeczy poprzez kreatywną i ekspansywną interpretację zapisów Traktatu Lizbońskiego. Teraz proces ten miałby zyskać legitymizację poprzez konkretne zapisy w nowym traktacie. 

W kwestii wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony projekt ponawia wezwanie do podejmowania decyzji w sprawie sankcji, etapów pośrednich w procesie rozszerzenia i innych decyzji dotyczących polityki zagranicznej, w drodze głosowania większością kwalifikowaną. Podkreśla się tu, że we wnioskach przewidziano wyjątek od tej zasady w odniesieniu do decyzji zezwalających na misje wojskowe lub operacje z mandatem wykonawczym. 

Autorzy propozycji wzywają do ustanowienia Unii Obrony, obejmującej jednostki wojskowe i stałą zdolność do szybkiego rozmieszczenia, pod dowództwem operacyjnym Unii. Proponują, aby wspólne zamówienia i rozwój uzbrojenia były finansowane przez Unię ze specjalnego budżetu podlegającego wspólnym decyzjom i kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego. Wskazują także na konieczność odpowiedniego dostosowania kompetencji Europejskiej Agencji Obrony zaznaczając, że zmiany te nie miałyby wpływu na klauzule dotyczące krajowych tradycji neutralności ani na członkostwo w Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO). 

Warto również zwrócić uwagę na rekomendacje autorów w zakresie uprawnień fiskalnych UE. Opowiadają się oni za przyjęciem rozwiązania, w myśl którego decyzje dotyczące podatków bezpośrednich i pośrednich byłyby podejmowane w drodze głosowania wzmocnioną większością kwalifikowaną. Wzmocniona większość kwalifikowana jest osiągnięta, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki:

– co najmniej 72% państw członkowskich głosuje „za” – w praktyce oznacza to 20 z 27 państw;

– państwa członkowskie popierające wniosek reprezentują co najmniej 65% ogółu ludności UE.

W wymiarze polityki energetycznej Unii omawiany projekt zawiera wezwanie do utworzenia zintegrowanej europejskiej unii energetycznej. 

W głosowaniu na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego wzięło udział 609 europosłów. 291 było za przyjęciem sprawozdania (w tym 9 z Polski). Przeciw zagłosowało 274, a 44 wstrzymało się od głosu. 

Jak pod względem proceduralnym będą wyglądały dalsze losy projektu? Hiszpania, sprawująca obecnie rotacyjną prezydencję w UE, musi skierować przyjętą przez PE rezolucję do Rady Unii Europejskiej, gdzie ministrowie do spraw europejskich z państw członkowskich zajmą się nią na posiedzeniu 12 grudnia. Według informacji pochodzących od hiszpańskich polityków, podobno jest większość niezbędna do przekazania sprawy Radzie Europejskiej, czyli przywódcom państw UE, którzy mogą zwołać konwent otwierający właściwą procedurę zmiany traktatów. O tym, czy tak się stanie, zdecyduje głosowanie zwykłą większością głosów (czyli 14 państw musi opowiedzieć się „za”). 

Należy podkreślić, że omówiona propozycja zmian traktatowych wypracowana przez grupę europosłów będzie stanowiła tylko jeden z punktów wyjścia prac konwentu nad kierunkami zmian w UE. Jest mało prawdopodobne, żeby państwa członkowskie zgodziły się na przyjęcie tak radykalnych rozwiązań, jakie przedstawiła grupa europosłów z komisji konstytucyjnej. 

Nie powinno to jednak skłaniać nas do zaniechania potrzebnych działań dla wypracowania własnych konstruktywnych pomysłów reformy UE. Bo to, że Wspólnota potrzebuje zmian, nie ulega wątpliwości. Bez ich podjęcia Unia nie będzie w stanie ani efektywnie się rozszerzyć, ani skutecznie stabilizować swojego bezpośredniego otoczenia geopolitycznego. Nie będzie także zdolna do konkurowania gospodarczego i technologicznego z coraz mocniej dystansującymi ją Stanami Zjednoczonymi i Chinami. Szkopuł w tym, że obecnie na stole przyszłych negocjacji są omówione wyżej propozycje europarlamentarzystów, zmierzające do powołania europejskiego superpaństwa, a także pomysły wypracowane przez Francję i Niemcy na szczeblu rządowym, które suflują nam „Europę koncentrycznych kręgów”. Tę ostatnią koncepcję omówiłem już wcześniej na łamach Układu Sił. 

Czy w obliczu czekających nas twardych rozmów i sporów o przyszły kształt Wspólnoty Polskę stać wyłącznie na pusty obstrukcjonizm wobec pomysłów innych? Czy może jednak jesteśmy w stanie zaproponować własne rozwiązania i zbudować wokół nich koalicję popierających je państw? 

O tym, co moglibyśmy zaproponować w zakresie przyszłości UE, więcej w nadchodzącym numerze magazynu Układ Sił. Serdecznie zachęcam do lektury.

Marek Stefan